当前，从中央到地方，现已形成国有九大土地督察局、省有总队、市有支队、县有大队的专门执法监察机构，有些地方还与公安、法院共同建立了联合执法队伍，以加强土地执法力度。通过近年来持续开展的土地市场专项治理、百日行动、卫片执法等行动，在一定程度上遏制了地方政府公开、直接违法批地的势头，但没能从根本上把住一些地方政府为招商引资、出政绩，背后支持、默许非法用地的闸门，土地违法现象仍然屡禁不止，基层国土执法面临着“五难”困境：

    一是线索及时发现难。客观地说，由于基层国土部门土地执法监察人员相对不足、从业人员工作能力和执法水平不高，巡查工作没有完全做到位，导致一些地方未能将违法占地行为发现、制止在萌芽状态。众所周知，土地违法行为发现得越迟，查处难度就越大，执法过程中的不和谐因素也越多。在个别地区，土地违法行为如雨后春笋，在短时间内相互效仿遍地开花，等到国土资源部门查处时，大多木已成舟。对一个农民来讲，一幢房屋可能就是其一辈子的财产，拆除就意味着可能重新返贫；对企业来讲，依法查处，可能是几十万、几百万甚至上亿元的资金打了水漂。对非法占地行为的处理，往往给国家、社会以及当事人造成无可挽回的经济损失。因此，早发现、早制止、早查处，是提高土地执法效率、最大限度减少不和谐因素的有效途径。这不仅可以减少因执法给当事人、社会和国家带来的损失，还可以提高执法的威慑力，让违法者不敢存有丝毫侥幸。同时，在土地管理上村庄地处一线，村干部和村民对违法行为知晓最早。土地管理如果抓住了村这一头，就会拥有最广泛的群众基础，在问题刚冒头时及时发现，及时纠正。尽管不少地方为了健全土地执法监察网络体系，都聘请了村级国土资源联络员，但疏于对联络员的管理，并没有真正形成将违法占地行为消灭在萌芽状态的群防群治局面。

    二是案件准确定性难。现在查处土地违法案件，法律法规和纪检监察都有规定，对土地违法行为者的责任追究有行政的、刑事的、民事的和经济的，也建立了案件移送、联合办案等机制，涉及的单位和部门有公安、检察、纪检、监察等，但实际效果却并不令人满意。主要原因在于这些规定过于原则，机制也发挥不了预期作用，资源得不到有效整合。尽管各种责任明确，但如何去做才能问责到人却并不明确。实践中，一些部门和单位认为查处土地违法行为是土地管理部门的事，对处理人这种得罪人的事不想沾。由于没有明确具体的规定，土地管理部门按规定移送或提出联合办案，相关部门总能以种种理由加以婉拒。即使勉强接受，也是久拖不决。如果上级部门追得实在太紧，往往也是大事化小，避重就轻处理应付一下而已，待风头一过，可能还把处分决定从档案中抽走，即搞所谓的“假处理”。违法者不仅毫不畏惧，事后甚至还被提拔重用。这种在党纪上执纪不严，政纪上处罚不当，刑法上罪刑不适，在某种程度上纵容了违法者的违法心态，刺激了一些地方的政府和部门违法用地。

    三是行为有效制止难。《土地管理法》第七十三条、第七十六条都有没收地上建筑物的处罚规定。但如何没收，由哪个或哪些部门来没收，没收后如何处理，法律上没有相应的规定，实践中也就难以操作。那么，最后就会演变成不操作，或者是以罚款代没收。这样的处罚就形同虚设，有违立法初衷，违法者也并不拿它当回事；《土地管理法》第八十一条规定，对擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。没收违法所得、罚款等处罚容易执行到位，但这只是手段，“责令限期改正”才是真正应有的目的。可被处罚人拒不改正怎样处理，法律上又没有具体规定，土地管理部门拿被处罚人没辙。只能依法申请人民法院强制执行，但法院也难以处理，事实上无法达到或者说根本达不到这一目的；《土地管理法》第七章法律责任中，没有任何条款对村级组织的违法行为作出法律规定，因此实际中出现了一些村级组织以集体的名义钻法律的漏洞，从事涉及违法用地行为。相关法律法规的规定中针对主要责任人的行政处分条款很多，但并不适用于村委会的责任人。因此对这类直接责任人而言，行政处分不适用，刑事犯罪构不上，剩下的只有行政处罚中的罚款了。事实是通过土地违法行为获得的收益远远大于罚款的实际数目，致使土地执法的威慑力大大折扣。

    四是后果依法处理难。依法处理必须经过调查取证、处罚听证、复议诉讼、申请执行等许多环节，一个环节遇阻，就会造成案件查办久拖不决。一些基层地方政府在政绩观、发展观和利益观上出现偏差，一味地追求经济发展指标，工业立县、产业强乡成为首选，就连许多村也完全不顾自身实际，纷纷高喊“工业强村”了。发展工业，必然要大量占用土地，在当前国家进行宏观调控，紧把土地供给闸门的形式下，一些地方政府铤而走险违法占用土地发展经济也就成为必然。按照现行法律规定，地方政府既是土地的管理者，还是相当一部分土地占用的审批者，甚至又是土地的使用者，政府领导在耕地保护与“政绩”之间发生矛盾时，天平明显向后者倾斜。面对这种形势，土地管理部门想规范用地秩序、依法查处政府主导下的各种土地违法行为无疑困难重重。